Выступление на конференции "Российский фондовый рынок", 8 апреля 2009 года, Москва

IV панель. "Ужесточение ответственности за манипулирование и инсайд и вопросы управления рисками".

Курицына Елена Игоревна, заместитель руководителя ФСФР

Уважаемые коллеги, добрый день!

Уже не первый год НАУФОР проводит свои профессиональные конференции, которые всегда характеризуются высоким уровнем участников и высоким уровнем профессионального обсуждения наиболее важных и серьезных вопросов, с которыми нам всем приходится или предстоит столкнуться. И сегодня мы будем обсуждать ту тему, которая практически для всех здесь присутствующих станет актуальной совсем скоро, поскольку, как все прекрасно знают, на следующей неделе вступят в силу новый Кодекс об административных правонарушениях, новая редакция статьи 51-й Закона о рынке ценных бумаг, которая вводит новое понятие "манипулирование на рынке ценных бумаг".
Я не хотела бы подробно и долго останавливаться на характеристике этих законов, потому что, мне кажется, вы их, наверно, уже изучили, посмотрели, как это может работать применительно к каждой конкретной компании, к каждому конкретному клиенту.
На чем хотелось бы остановиться, понимая, что это вызывает наибольшее количество вопросов и наибольшую обеспокоенность со стороны профсообщества? Мы продолжаем работу над так называемым базовым законом о манипулировании и инсайде. И как мне представляется, именно изменение в законе о рынке, вводящее новое определение "манипулирование на рынке ценных бумаг", сейчас очень своевременно и должно стать для нас - и для регулятора и для рынка - очень хорошим поводом для того, чтобы на практике еще раз переосмыслить и оценить и попробовать избежать ошибок при дальнейшей работе уже над основным законопроектом. Те составы манипулирования, которые сейчас описаны, описаны достаточно подробно, предполагают запрет на совершение этих действий собственно самими профучастниками и их клиентами и предполагают возможность наступления пока только административной ответственности в соответствии с КОАП, для брокеров остаются все лицензионные последствия, которые и раньше были предусмотрены, плюс возможное наступление имущественной ответственности в случае если заинтересованными лицами будут предъявлены соответствующие иски в суд. Здесь мне бы хотелось чуть подробней расшифровать понимание Федеральной службы, потому что, насколько я сейчас понимаю, нету однозначной трактовки и однозначного понимания в кругу профессионального сообщества в том, что имеется в виду именно в той части, которая волнует больше всего, - в части ответственности. Безусловно, все говорят, что страшнее всего уголовная ответственность, и когда раздаются голоса против поспешного, непродуманного и, может быть, излишне строгого законодательства противодействия манипулированию, это то, что придут и всех посадят. Уголовная ответственность будет введена. По нашему мнению, она должна быть совершенно точно. Но введение уголовной ответственности за манипулирование и инсайд станет возможным только после принятия основного закона, который сейчас находится в Государственной думе. Именно поэтому я говорю, что сейчас нам сам случай предоставил возможность хотя бы по манипулированию посмотреть, как работают составы, которые уже есть сейчас, посмотреть, какие проблемы у вас возникают на практике с точки зрения применения этого по отношению к клиентам, какие дополнительные риски переходят на брокера с его клиента, когда именно клиентом совершаются какие-то незаконные неправомерные действия, с тем, чтобы отточить формулировки и разрешить все эти вопросы уже в основном законе. Ответственность по уголовному праву по такому составу будет наступать только при наличии вины.
Соответствующий состав будет включен в главу 22-ю УК. Глава 22 предполагает не просто вину, а вину в форме прямого умысла. Любое преступление в сфере экономической деятельности признается преступлением, если в действиях лица был прямой умысел на причинение вредных последствий, которых, собственно, хотелось бы избежать. Здесь, на мой взгляд, принципиальная разница с ответственностью административной. По нашей концепции, которой мы сейчас следуем и в рамках которой работаем, развиваем это законодательство, административная ответственность может наступать и в случае, когда у брокера или его клиента, совершившего те действия, которые сейчас по Закону о рынке ценных бумаг признаются манипулированием, даже если прямого умысла не было и эти действия были совершены в результате неосторожности. То есть если лицо, работая на рынке, обладая определенным опытом, необходимым профессиональным уровнем, не могло не знать и не понимать, что эти действия: а) запрещены законом и б) могут привести к тому, что цена финансового инструмента либо объем, либо спрос, либо предложение двинется в ту или иную сторону, то административная ответственность наступает даже без наличия вины в форме прямого умысла, даже если мы её не сможем доказать. Это достаточно больной для многих вопрос, потому что в любом случае это публичная мера. Тем не менее отношения должны быть защищены, и эти отношения будут защищаться, в том числе, такими способами.
Далее - что тоже вызывает у нас большой круг вопросов и что существенно будет отличать разрабатываемый законопроект от того, что у нас есть сейчас. Мы стараемся не ограничивать законодательство о манипулировании и инсайде собственно формальным запретом на совершение этих действий. Как нам представляется, зачастую формальный заперт без создания эффективной комплексной системы противодействия, каких-то оградительных мероприятий просто будет неэффективен, он не будет работать. Поэтому основным и принципиальным моментом в этом смысле для базового закона будет разработка и создание системы мер, направленных на предотвращение манипулирования и инсайда. Очевидно, что по инсайду очень много требований непосредственно к тем субъектам, внутри которых формируется инсайдерская информация - это эмитенты, определенные органы государственной власти и так далее. Что касается манипулирования, там тоже есть определенные вопросы, которые имеют непосредственное отношение уже к профессиональным участникам рынка ценных бумаг. Требования, которые выдвигает законопроект, - это наличие ответственного должностного лица, которое будет отвечать за соблюдение всех правил работы брокера, за инсайдерской информацией и за соблюдение всех правил, которые будут установлены в целях предотвращения манипулирования. И второй механизм, который сейчас предусмотрен, - мы пошли по пути возможности наделения брокеров дачи некой оценки действий его клиента. Понятно, что бывают разные случаи (мы даже обсуждали это сейчас в кулуарах до того, как началась эта секция). Бывают случаи, когда только ленивый и слепой и смотрящий в другую сторону контролер или трейдер не поймет, что в действиях клиента очевидно манипулирование. Понятно, что клиенты бывают продвинутые, которые могут это сделать через двух брокеров, каким-то другими способами, формально и по ощущениям не будет ясно, что в действиях клиента возможны какие-то проблемы. Так или иначе, мы предполагаем, что у брокера должна быть обязанность отслеживать подозрительные, нестандартные действия клиента, и если брокер имеет основания полагать, что действия клиента все-таки нарушают заперт на манипулирование, уведомлять об этом Федеральную службу по финансовым рынкам.
Требует дополнительного обсуждения вопрос о необходимого закрепления в законодательстве права брокера отказаться от исполнения конкретного поручения, если у брокера есть понимание, что поручение подается клиентом в целях манипулирования. Есть позиция, что достаточно соответствующие права и полномочия брокера установить в договоре с клиентом. Здесь мы открыты для дискуссий, предложений, обсуждений, как в общем-то открыты для обсуждения с профессиональным сообществом законопроекта и всего регулирования, которое касается данного вопроса в целом. Сейчас я как раз отвечу на вопрос нашего уважаемого модератора - безусловно диалог регулятора и профессионального сообщества в рамках подготовки, разработки и правоприменения этого закона не просто приветствуется, а необходим. Без этого диалога мы получим мертворожденный продукт, который будет невозможно применять, который будет нести правовые риски и для вас, и, поверьте, для нас тоже. Я думаю, что для этого как раз таких последствий хотелось бы избежать и нам, и вам.

Если говорить о практической стороне вопроса, то она выглядит следующим образом. Законопроект сейчас находится в Госдуме. По словам наших коллег, из Думы он должен пройти первое чтение, после этого будет начата работа - уже создана рабочая группа в рамках Комитета по финансовым рынкам - по доработке законопроекта ко второму чтению. Мы надеемся, что вы не останетесь равнодушными к этому процессу, не важно, будет ли конкретный человек включен в рабочую группу или же это будет объединенное мнение представителей рынка, которое мы услышим через саморегулируемые организации. Главное, чтобы мы не потеряли связь, и чтобы потом на выходе не получился неработающий акт, который в лучшем случае может быть потом использован, чтобы показать нашим западным партнерам, что Российская Федерация - ура-ура-ура! - наконец-то получила законодательное регулирование в этой области. Мы прекрасно понимаем, учитывая саму сложность регулируемых правоотношений и постоянную изменчивость этих сущностей, не всегда стандартные схемы (понятно, что если какие-то определенные схемы выявляем, запрещаем, ограничиваем, то есть возможность всегда изобрести что-то новое, придумать, как обойти очередное ограничение), что одним законом дело не обойдется. Поэтому уже сейчас мы обратились к НАУФОР с предложением начать работу над кодексом поведения, стандартами работы брокера, направленными на предотвращение манипулирования со стороны клиентов, работников брокера и на предотвращение использования инсайдерской информации. Работа НАУФОР ведется достаточно активно, мы находимся по этому поводу в постоянном контакте. Это все, что хотелось рассказать о планируемом законодательстве.

Поскольку секция разделена на две части, и обе попадают в мою сферу ответственности, еще пару слов относительно рискориентированного надзора, рискориентированного внутреннего контроля и о том, как в условиях, в которых сейчас находится российский финансовый рынок. Я сейчас могу говорить только от себя лично, потому что концепция только разрабатывается в рамках Закона о пруденциальном надзоре. Когда мы говорим о рискориентированном надзоре и рискориентированной работе профучастников, мы не должны говорить лишь о конкретных финансовых показателях, нельзя закрыть любые риски банальным показателем размера собственных средств и соотношения чистых активов брокера к средствам клиентов, которые находятся у него в доверительном управлении или переданы ему как брокеру. Цифры - это хорошо, но это работает не всегда. Надо понимать, что ФСФР при регулировании конкретных сегментов деятельности профучастников прежде всего исходит из возможности системных рисков в первую очередь для клиентов и затем уже для участников рынка.
Поэтому, на мой взгляд, и ограничения, установленные по размеру плеча, и ограничения, которые планируется установить в нормативном акте по коротким продажам, - всё это входит в понимание рискориентированного регулирования, и, соответственно, применение этих правил будет входить в понимание рискориентированного надзора. Невозможно также говорить о том, что та ситуация, которая имела место на рынке РЕПО к началу основной фазы кризиса в сентябре 2008 года, нормальна. Многие даже характеризуют этот рынок как пирамиду РЕПО. Если, условно говоря, биржи не сделают определенных шагов по регулированию этого рынка, то такие меры необходимо будет принимать регулятору.
Точно так же нуждается в определенных ограничителях и срочный рынок, поскольку та тенденция, которую мы наблюдали с конца 2007 года, когда потихонечку рынок акций и облигаций начал падать, зарабатывать на маржинальной торговле для обычного клиента стало уже не так просто и выгодно. Большое количество клиентов было переориентировано на срочный рынок, на котором нет абсолютно никаких нормативных требований. Конечно, в какой-то момент срочный рынок был очень привлекателен для особо рисковых клиентов. С последствиями этого сталкиваемся сейчас и мы, и вы. Поэтому необходимо регулирование и этих сегментов. Вот вкратце то, что входит в мое понимание рискориентированного. Это не только и не столько конкретные финансовые показатели, которые не всегда отражают реальное финансовое положение компании и её клиентов, это комплекс регулятивных мер, в том числе стандартов СРО - внутренних ограничителей.