Выступление главы НАУФОР Алексея Тимофеева на Открытом Правительстве по вопросу мегарегулятора, 6 ноября 2012

12.11.2012

Презентацию к выступлению можно скачать здесь:

Для начала хотел бы предложить вернуться к старту разговора - зачем мы вообще делаем эту реформу, для чего это нужно, потому что только после того, как мы определимся с задачами модно будет проанализировать три предложенных варианта решения, насколько хорошо они решают эти задачи.

Необходимо всегда помнить, что система регулирующих и надзорных органов на любом рынке - это всего лишь инструмент проведения государственной политики. Для разных задач нам нужны разные инструменты.

Каковы недостатки системы регулирования? Я представлю точку зрения - что думает по этому поводу профессиональное сообщество и я лично:

Фрагментация регулирования, усложняющая и замедляющая регулятивный процесс. В течение почти 10 лет мы концентрировали надзорные функции в рамках ФКЦБ и затем в ФСФР. Это был достаточно последовательный процесс. Именно на базе ФСФР мы создавали нашего, российского, мегарегулятора. И почти это сделали. Единственное, что осталось за периметром полномочий ФСФР - это некоторые полномочия в отношении НПФов (они оказались в юрисдикции Минфина и Минтруда) и, то касается естественных границ ФСФР как мегарегулятора, -кредитные организации. Они остаются в юрисдикции ЦБ.

Проблема, которая возникла год назад, шаг назад, который мы сделали - это принятое год назад решение об очень затейливом перераспределении регулятивных полномочий между ФСФР и Минфином. Довольно произвольно некоторые из вопросов компетенции ФСФР были переданы в Минфин, а многие из нормативных актов были подчинены согласительной процедуре между ФСФР и Минфином, у ФСФР возникла обязанность согласовывать большое количество своих нормативных актов с Минфином РФ и наоборот. Процесс встал.

Какова критичность этой проблемы? В отношении регулирования НПФ - критично, потому что разделение регулирования между ведомствами, поведенное не по функциональному принципу привело к тому, что мы не можем их развивать как финансовый институт, идут споры, что это скорее институт социальный. Самый свежий пример - это саботаж Минтруда по принятию приказа о распределении убытков НПФов.

Разделение полномочий в отношении кредитных организаций - другое дело, оно проведено по функциональному принципу, и если банки занимаются профессиональной деятельностью на рынке ценных бумаг, они подчиняются требованиям ФСФР России. Добавьте еще сюда, что мы передали полномочия по регулированию рынка производных финансовых инструментов в ФСФР, вы увидите, что острота проблемы разделения регулирования тут не так уж и велика.

ЧРЕЗМЕРНАЯ ФОРМАЛЬНОСТЬ РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВЫСОКАЯ СТЕПЕНЬ ФОРМАЛЬНОСТИ НАЗДОРА - это две очень большие проблемы, которые в принципе не могут решиться в рамках государственных органов. Игра с перераспределением полномочий между ФСФР, ЦБ, Минфином не решит проблему смены «правовой парадигмы» и переход к регулированию «на основе принципов».

Решаться эта проблема может только перераспределением полномочий между государственными и «частными регуляторами» - саморегулируемыми организациями. О чем идет речь? В стране полностью исключен финансовый инжиниринг. Для того, чтобы создать новые финансовые инструменты и финансовые институты необходимо вносить изменения в законы. Не сразу это получается хорошо, мы поправляем, возникает «регулятивная горячка» - мы недовольны тем, что вышло уже на следующий день после того, как нормативный акт принят.

Во всем мире, где заботятся о динамичном развитии своего финансового рынка стараются внести в регулятивный процесс как можно больше регулирования «на основе принципов» и абстрактных норм. Мы такому подходу не доверяем, и эта проблема не решится перераспределением полномочий между государственными органами.

РЕГУЛЯТОРНЫЙ АРБИТРАЖ - я уже говорил о том, что ФСФР сконцентрировала почти все полномочия в отношении почти всех финансовых организаций, поэтому регуляторный арбитраж касается только кредитных организаций. Но это разделение по функциональному признаку, поэтому не травматично.

Единственный недостаток и это, действительно, проблема - отсутствие пруденциального надзора в отношении небанковских финансовых институтов.

ОТСУТСТВИЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ И НАДЗОРА В ОТНОШЕНИИ НЕКОТОРЫХ СЕКТОРОВ ФИНАНСОВОГО РЫНКА - но это будет всегда, какую бы реформу мы не предприняли. Этот вопрос решается изменением подходов к регулирования, к регулированию «на основе принципов» от регулирования «на основе правил».

Из этих недостатков я вижу три задачи реформы регулирования:
1) Преодоление фрагментации регулирования
2) Усиление пруденциального надора, в том числе и макроэкономического
3) Переход от регулирования «на основе норм» к регулированию «на основе принципов».

Третья задача, как я уже говорил, решается путем смелого перераспределения полномочий государственных органов в пользу саморегулируемых организаций, но я умышленно не хочу посвящать этому много времени. Во-первых, это отвлечет нас от темы обсуждения перераспределения полномочий государственных органов, а во-вторых, усиление саморегулируемых организаций необходимо при всех вариантах реформы.

Итак, в ходе дискуссии появились три варианта регулятивной реформы: усиление ФСФР, поглощение ФСФР Центральным банком и создание агентства при ЦБ. Недавно заговорили о четвертом варианте, который предложило Минэкономразвития, вариант серьезный, реализованный во многих странах, может быть, с юридической точки зрения необычный для России и если вы сочтете нужным, мы этот вариант включим в периметр нашей дискуссии.

РЕГУЛЯТОР НА БАЗЕ ФСФР РОССИИ - это самый простой и последовательный вариант реформы. Он позволяет избежать шоков снижения эффективности, связанный с реформой. А шоки там большие. Нужно более 1000 нормативных актов принять в течение 2-3 лет, потому что у нас не существует процедуры внесения изменений в нормативные акты государственного органа-предшественника. Если нужно поменять хотя бы запятую - принимается новая редакция нормативного акта. Люди, который понимают объем этой работы, испытывают шок.

Данный вариант решает все перечисленные выше проблемы регулирования и не создает дополнительных рисков, сохраняет накопленный опыт и потенциал, сохраняет фокус на развитии различных видом финансовых организаций и на защите интересов инвесторов.

Вариант с регулятором на базе ФСФР предусматривает возврат всех полномочий Минфина по подзаконному регулированию в области финансового рынка, отмену межведомственных согласительных процедур, а также передачу в ФСФР полномочий Минфина и Минтруда по регулированию деятельности НПФов, наделение ФСФР полномочиями по разработке законодательных актов.

Введение пруденциального надзора - в решении этого вопроса возможна вариативность. Что такое пруденциальный надзор? Мы в сегодняшней дискуссии неоднократно упоминали о необходимости объединения надзора. Но надзор надзору рознь. Есть надзор или контроль за деятельностью компаний. Но есть пруденциальный надзор - специфический. Нет спора, он должен быть по возможности унифицирован и объединен.

Пруденциальный надзор в свою очередь тоже можно разделить: оставив микропруденциальный надзор за ФСФР, а макропруденциальный надзор заставить ее реализовать вместе с ЦБ, создав такую систему взаимодействия, которая позволила бы выявлять системные риски. Другой вариант - передать в ЦБ и микро- , и макропруденциальный надзор.

Пруденциальное регулирование и надзор - специфическая функция, выбор судьбы которой не предрешает судьбу других функций государственного регулятора. Она может быть передана отдельно от прочих функций. Более того, это может быть полезно, потому что в одном органе будет собираться информация по всем финансовым институтам и это позволит осуществлять надзор за всеми системными рисками на финансовыми рынками. Так делают сейчас в Великобритании, и это уже сделали в Германии и во Франции.

Мировой опыт заключается в том, что было признано неправильным объединять регулирование и контроль в отношении деятельности компаний с осуществлением пруденциального надзора. Британцы, делая свою реформу, пришли к выводу, что смешение в одном органе этих двух надзоров приводит к тому, что надзорный орган фокусируется на надзоре за деятельностью и упускает пруденциальный надзор. Поэтому британцы приняли решение его выделить и передать в Банк Англии. Но никто не пришел к выводу, что нужно объединять все регулятятивные функции. Назовите хоть одно государство, которое приняло решение об объединении всех регулятивных и надзорных функций в ЦБ в результате кризиса!

Мы слышим, что международный опыт настолько разнообразен, что не может быть использован в этой дискуссии. Это не так. Действительно, международный опыт дает разнообразные варианты существования мегарегулятора и его конструкции, но о чем действительно свидетельствует - это не ЦБ! Из 113 стран, являющихся членами IOSCO, только 13 стран выбрали ЦБ в качестве регулятора всех финансовых институтов. Все эти страны - страны со значительно меньшим по объему рынком, чем Россия, не имеющие больших амбиций.

Оптимизация деятельности ФСФР и вопросы увеличение финансирования - я думаю, что деятельность ФСФР далеко не оптимальна.

Около 10 тыс. регистрационных действий делается в год в отношении выпусков ценных бумаг - и это в стране, в которой нет первичного рынка. Если бы Россия действовала по правилам, принятым в Европе, к ней бы в прошлом году пришли 4 раза зарегистрировать проспекты ценных бумаг. 150 сотрудников ФСФР сейчас трудятся над этой функцией. Две трети из них, я уверен, могут быть переориентированы на решение задач надзора.

Уже сейчас ФСФР примерно 610 сотрудников занимаются надзором за финансовыми организациями - но если вы посмотрите на европейский опыт, вы обнаружите, что соотношение 1 специалист надзора на 10 компаний - нормальное.

Дифференциация требований к компаниям - это еще один путь по оптимизации деятельности ФСФР. Все компании различны по масштабам деятельности и своему значению. Поэтому частота проведения проверок, механизмы проведения проверок могут существенным образом оптимизировать затраты на сотрудников.

Если мы передадим часть полномочий саморегулируемым организациям - это еще одно очень сильное решение с этой точки зрения. Много чего не придется делать ФСФР. А если мы примем решение, что ФСФР передаст пруденциальный надзор - не будет еще одной функции, ради которой нужны были бы дополнительные ресурсы.

РЕГУЛЯТОР НА БАЗЕ ЦБ: В этом варианте, как и в предыдущем, нужно передать в ЦБ все полномочия Минфина по подзаконному регулированию финансовых рынков, передать в ЦБ полномочия Минтруда и Минфина по регулированию деятельности НПФов, создать и реформировать внутренние подразделения ЦБ. Это вариант, когда ФСФР становится внутренним подразделением ЦБ.

Аргументы ЗА: полностью исключается регуляторный арбитраж, обширность ресурсов ЦБ позволяет привлекать более квалифицированный персонал.

Аргументы ПРОТИВ: существует риск распространения банковских регулятивный подходов на прочие финансовые организации. А ведь это два совсем разных мира. Спрос на гибкость регулирования, требования к леверижду в небанковских институтах иной. Как взгляд со стороны - регулирование банковской деятельности как таковой - депозиты, кредиты - намного проще, - я сейчас не говорю о пруденциальном надзоре, - это сложно, но регулирование классических банковских операций проще, чем регулирование управления активов, регулирование брокерской деятельности, где нужно пользовать категориями «разумности», «добросовестности», «best execution» и проч.

Очень серьезный риск того, что ЦБ не будет уделять достаточного внимания развитию иных, чем банковская, отраслей финансового рынка и даже может подавлять их развитие. Что является главной функцией ЦБ? Это обеспечение стабильности национальной валюты. Эта функции предусмотрена Конституцией и важнее функции для ЦБ не будет никогда.

Кроме того, закон предусматривает ответственность ЦБ за развитие и стабильность банковской системы. У меня есть предположение, что даже эти две функции конфликтуют между собой. Но уж точно они сильно конфликтуют с регулированием прочих, небанковских организаций. Это многочисленная индустрия, в которой постоянно возникают проблемы, она будет создавать большое моральное напряжение для ЦБ, а ее развитие при этом не будет являться его главной функцией. Сможет ли ЦБ справиться с искушением уменьшить размеры этой индустрии до уровня приемлемой моральной ответственности? Мой ответ - нет.

Конфликт интересов ЦБ. ЦБ - регулятор, контролирующий орган, участник рынка, собственник инфраструктуры и крупнейших игроков. Я думаю, что одно только это должно бы быть «вето» для решения о передачи регулятивных и надзорных полномочий в ЦБ. Пока это так - неправильно даже обсуждать возможность реформы, которая предполагает такое гремучее сочетание в одном органе.

Максимален риск потери опыта. Все менеджеры знают, что как только вы вольете людей, они подчинятся карьерным требованиям новой организации, носителям другой идеологии, подчинится сотрудникам этой организации. В кратчайшие сроки накопленного ФСФР опыта, не станет. Это тесно связано с первым риском - риском распространения подхода к регулированию кредитных организаций на небанковские организации.

Этому варианту характерен максимальный шок при реформе.

Репутационный риск. Этот вариант означает «сворачивание проекта МФЦ», потому что несет ясный сигнал, что Правительство снимает с себя ответственность за этот проект. Иностранных инвесторов передача полномочий в ЦБ не вводит в заблуждение: я уже говорил, что ЦБ является мегарегулятором только в тех странах, где рынок невелик и неамбициозен. Это значит, что Россия отказывается от амбиций - вот что может это значить.

АГЕНТСТВО ПРИ ЦБ - на самом деле это вариант компромиссный, он стремится избежать рисков, с которыми связан предыдущий вариант - «растворение ФСФР в ЦБ», Если избежать этих рисков не удается, он окажется малополезным.

Этот вариант означает, что нужно создать особый орган, который должен быть достаточно независимым от ЦБ, чтобы избежать рисков, с которыми ассоциируется передача полномочий в ЦБ. Руководство агентства должно назначаться Президентом или Госдумой. Почему этот орган, тем нем менее «при ЦБ»? ЦБ должен утверждать бюджет, основные направления деятельности, отчет Агентства, возможно председатель ЦБ должен предлагать кандидатуру его руководителя.

Этот вариант предлагает передачу в Агентство всех полномочий ФСФР, Минфина, Минтруда в области регулирования финансовых рынков и НПФов.

Задача усиления пруденциального надзора также сохраняет возможность выбора варианта. Если мы создаем агентство при ЦБ, то можно поступить по разному - передать от ЦБ в это агентство пруденциальный надзор за кредитными организациями, либо разделить эти полномочия, как предлагалось в варианте с сохранением ФСФР.

Аргументы ЗА - также как и в случае с передачей в ЦБ уменьшается регуляторный арбитраж, обширные ресурсы позволяют привлекать квалифицированных специалистов, накопленный ФСФР опыт, скорее всего, удастся сохранить.

Что касается аргументов ПРОТИВ - эта реформа является наиболее сложной. Она требует самых масштабных, самых сложных изменений в законодательстве, возможных юридически, но наиболее сложных. Влияние со стороны ЦБ сохранится, и если это влияние будет слишком сильным, то риски, связанные с концентрацией всех полномочий в ЦБ, сохранятся и в этом варианте, тогда он обессмыслится.

Как и в варианте с концентрацией всех полномочий в самом ЦБ, этому варианту характерен максимальный шок при реформе - этот риск останется. Останется и репутационный риск - риск восприятия реформы как «сворачивания проекта МФЦ».

Варианты передачи в ЦБ или создания агентства при ЦБ не хороши еще тем, что постоянно будет желание оставить в системе исполнительной власти какие-то «огрызки» от ФСФР - органы, которые бы занимались контролем за манипулированием и инсайдом, и таким образом, эти варианты отнюдь не решают полностью задачу объединения всех функций в одном органе.