Письмо в ЦБ РФ с замечаниями к порядку проверок деятельности некредитных финансовых организаций, 15 апреля 2014, №194

15.04.2014

Председателю Банка России

Э.С. Набиуллиной

Уважаемая Эльвира Сахипзадовна!

В связи с опубликованием на сайте Банка России в сети Интернет проекта инструкции Банка России "О порядке проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций и саморегулируемых организаций уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)" (далее - Проект инструкции) направляем следующие предложения.

1. Проект инструкции предусматривает возможность проведения только выездных проверок деятельности некредитных финансовых организаций (далее - НФО) (п. 2.4, 3.3.3 и другие), предусматривая исключение только для случая невозможности предоставления рабочей группе отдельного служебного помещения в проверяемой организации (п. 3.4.3) и оставляя неясным, возможно ли проведение камеральных, в том числе плановых, проверок.

Этот подход, на наш взгляд, не учитывает специфику индустрии НФО, большая часть которых (в особенности дилеры, брокеры и управляющие ценными бумагами) могут иметь очень небольшой штат сотрудников и занимать небольшие помещения, по сравнению с кредитными организациями, при этом количество таких НФО может быть значительно. Стоит заметить также, что НФО могут вести деятельность, которая будет очень незначительна по своим масштабам, например, оказывать услуги единицам клиентов, что делает нерациональным проведение выездной проверки как с точки зрения использования надзорных ресурсов и правоприменительных перспектив, так и с точки зрения сохранения возможности небольших НФО осуществлять свою деятельность во время проверки.

Полагаем, что Проект инструкции должен предусматривать, что выбор формы проверки (плановой или внеплановой) - выездная или камеральная должен определяться в зависимости от предмета проверки и масштабов деятельности проверяемой организации. Данный подход соответствует используемому на зарубежных финансовых рынках, в частности в США и Великобритании.

2. Проект инструкции устанавливает периодичность проведения плановых проверок страховых организаций, негосударственных пенсионных фондов и некоторых других видов НФО (пункт 1.4.). Вместе с тем периодичность проведения плановых проверок профессиональных участников рынка ценных бумаг не установлена.

На наш взгляд, учитывая разный масштаб деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, издержки, связанные с проверками, рациональность использования надзорных ресурсов и правоприменительные перспективы, может быть установлен срок проведения плановых проверок не реже одного раза в пять лет. При этом план проверок НФО может предусматривать более частое проведение проверок крупных компаний, например раз в три года, чем небольших компаний, которые будут проверяться раз в пять лет.

3. Проект инструкции не устанавливает ограничений на максимальное количество плановых проверок НФО.

Плановая проверка связана со значительными издержками для компаний и может препятствовать нормальной работе небольших НФО. Полагаем, что в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг по аналогии с нормами законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) нужно установить периодичность проведения плановых проверок не чаще одного раза в три года. Это сохранит возможность проведения внеплановой проверки, например, на основании жалобы, в отношении обстоятельств, ставших основаниями для такой проверки.

4. Проект инструкции не устанавливает период деятельности организации, который может быть охвачен проверкой, и не предусматривает запрет на повторные плановые проверки уже проверенного периода деятельности НФО по одному и тому же вопросу.

Предлагаем предусмотреть, что в ходе плановых проверок проверяющие вправе проверить только тот период деятельности организации, который прошел с момента предыдущей плановой проверки, но не более 3 лет.

Действующий Административный регламент исполнения государственной функции проведения проверок организаций, осуществление полномочий по контролю и надзору за которыми возложено на ФСФР России, утвержденный приказом ФСФР России от 21 мая 2013 г. № 13-44/пз-н (далее - Административный регламент) также ограничивает проверяемый период тремя годами в обратном отсчете от даты окончания проведения выездной плановой проверки (п. 2.3.1).

5. Согласно Проекту инструкции проверки могут осуществляться без предварительного уведомления поднадзорной организации (пункт 4.2). При этом Проект инструкции не различает плановые и внеплановые проверки. Плановая проверка, в отличие от внеплановой, которая может проводиться без предварительного уведомления, обычно носит комплексный характер и должна быть направлена на выявление существенных нарушений, препятствующих долгосрочной стабильной деятельности проверяемой организации. Проведение такой проверки без предварительного уведомления может не только дестабилизировать нормальную деятельность проверяемой организации, но и помешать достижению целей проведения проверки - из-за непроизвольных ошибок или отсутствия компетентных специалистов проверяемой организации, а также затянуть срок ее проведения.

На зарубежных рынках компании предупреждаются о назначенных проверках заранее, и до их начала обычно организуются предварительные встречи инспекторов с руководством компаний и сотрудниками соответствующих подразделений. Например, в США инспекторы SEC и FINRA примерно за месяц до начала проверки организуют такие встречи для разъяснения порядка проверки, предполагаемых к проверке конкретных аспектов деятельности компании, что позволяет сотрудникам заранее подготовить необходимые пояснения и документы, а значит сократить сроки и повысить эффективность проверки. Причем в большинстве случаев уже на стадии подобных предварительных встреч контролеры (комплаенс офицеры) компании сообщают инспекторам о нарушениях, имевших место в течение проверяемого периода времени.

Как показывает практика проверок, для подготовки организацией необходимых документов, представляемых в день начала проверки, и для обеспечения участия в подготовке к проверке и в самой проверке соответствующих специалистов (они могут находиться вне организации - в отпуске, командировке, на учебе и т п.) оптимальным является месячный срок уведомления.

Действующий в настоящее время Административный регламент предусматривает необходимость уведомления поднадзорной организации о проведении плановой проверки не позднее, чем за 10 рабочих дней до даты начала проверки (п. 3.3.4).

С учетом изложенного, предлагаем предусмотреть в Проекте инструкции, что плановые проверки НФО осуществляются только с предварительным уведомлением организаций.

6. Проект инструкции исключает участие саморегулируемых организаций, обладающих соответствующим статусом на основании Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", Федерального закона от 29.11.2001 № 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах", из процесса проведения инспекционных проверок НФО Банком России. В настоящее время Административный регламент предусматривает активное участие уполномоченных сотрудников саморегулируемых организаций в проверках организаций, которые являются членами соответствующей СРО (п. 1.2). Уполномоченным сотрудникам СРО предоставлено право совместно с инспекторами находиться на территории поднадзорной организации, рекомендовать инспекторам истребовать необходимые для достижения целей проверки документы и устные разъяснения по существу проверяемых вопросов, изучать полученные в ходе проведения проверки документы, давать инспекторам устные и письменные разъяснения и/или заключения по существу проверяемых вопросов (п. 1.5.5), а также приложить к акту выездной проверки письменные возражения и/или дополнения (п. 3.9.1.5).

Проект инструкции (1.3) предусматривает, что при проведении проверки Банк России проверяет соблюдение не только нормативных актов, но и соблюдение стандартов СРО. С учетом этого, участие СРО в проверках Банка России организаций - членов соответствующей СРО является целесообразным для оценки соблюдения проверяемой организацией ее стандартов.

В связи с вышеизложенным предлагаем сохранить действующий в настоящее время подход и включать в состав группы инспекторов представителей саморегулируемой организации, членом которой является проверяемая НФО.

7. Проект инструкции (п. 2.5.3) предусматривает право инспекторов требовать от проверяемой организации объяснительные записки, справки, письменные разъяснения руководителя и работников проверяемой организации. При этом Проект не предусматривает минимальный срок для подготовки таких документов, допуская продление установленного инспекторами срока по мотивированному ходатайству проверяемой организации (п. 2.6). На практике подготовка документов, составление которых не предусмотрено нормативными актами и которые не создаются в ходе обычной деятельности проверяемой организации (требуют специального обобщения иных документов таблицы, справки и проч.), связано со значительными издержками, отвлечением специалистов и порой требует значительного времени. Кроме того, что очень важно, составление таких документов часто приводит к ошибкам, которые впоследствии могут быть оценены как препятствование проведению проверки или предоставление недостоверной информации.

Представляется, что выводы рабочей группы, проводящей проверку, должны основываться на документах, предусмотренных нормативными актами для ведения соответствующей профессиональной деятельности, а также составляемых самой организацией в ходе обычной деятельности. С учетом изложенного предлагаем:

1) исключить возможность предъявления требований к проверяемой организации о предоставлении иных документов;

2) установить минимальный срок для представления остальных документов, например не ранее следующего дня, который может зависеть от места нахождения такого документа (например, при проверке филиала организации, запрашиваемый документ может быть в головном офисе);

3) исключить возможность предъявления требований к проверяемой организации о предоставлении документов, срок хранения которых, предусмотренный нормативными актами, истек.

8. Проект инструкции не содержит сроков, в которые должны быть совершены определенные действия Банка России, его должностных лиц и уполномоченных сотрудников (например, в какие сроки должен составляться акт по итогам проверки, в какие сроки может быть составлен акт о противодействии, в какой срок до начала проверки направляется уведомление о проведении проверки, сроки продления проверки и т.п.). Отсутствие установленных сроков совершения конкретных процедур и действий и способов их совершения делает такие процедуры и действия неопределенными для проверяемой организации.

Предлагаем дополнить Проект инструкции, установив соответствующие сроки, а также ограничив срок проведения самой проверки одним месяцем, с возможностью его пролонгации в необходимых случаях.

9. Проект инструкции возлагает на проверяемую организацию обязанность обеспечить беспрепятственный доступ инспекторов в помещения других организаций, привлеченных проверяемой организацией для исполнения ее договорных обязательств или организаций, в которых находятся программно-аппаратные средства поднадзорной организации (пункт 3.3.2).

Спецификой работы некредитных финансовых организаций является размещение большого числа программно-аппаратных средств вне помещений самой организации, что обусловлено в большинстве случаев технической необходимостью - например, для доступа клиентов НФО к зарубежным торговым площадкам оборудование должно находиться в технических центрах указанных торговых площадок. Помещения, в которых располагаются программно-аппаратные средства НФО, зачастую используются их собственниками для ведения иной деятельности, в том числе связанной с использованием информации ограниченного доступа (например, средств шифрования и иной защиты информации). Доступ инспекторов в указанные помещения зачастую зависит не только от желания организации или ее контрагента, но и от решения органов государственной власти, регулирующих отношения, связанные с использованием информации ограниченного доступа. Таким образом, в ряде случаев требование обеспечить беспрепятственный доступ инспекторов в помещения других организаций является в принципе неисполнимым.

В связи с этим считаем необходимым исключить из Проекта инструкции обязанность проверяемой организации обеспечить беспрепятственный доступ инспекторов в помещения других организаций, предусмотрев вместо нее обязанность предоставить инспекторам в разумные сроки необходимые им документы и базы данных, которые находятся у контрагентов поднадзорной организации и используются ею для ведения деятельности на финансовом рынке.

10. Проект инструкции содержит открытый перечень обстоятельств, которые могут быть признаны противодействием проверке (пункт 6.1). Принимая во внимание широкую степень усмотрения инспекторов при проведении проверки и оценке ее результатов, а также значительный размер штрафных санкций за противодействие проверке (1 миллион рублей - п. 9 ст. 15.29 Кодекса об административных правонарушениях РФ), считаем необходимым исчерпывающим образом определить перечень действий, совершения которых рабочая группа может требовать от руководителя и работников проверяемой организации.

11. Проект инструкции предусматривает право, но не обязанность руководителя группы инспекторов знакомить руководителя проверяемой организации с мотивированными суждениями инспекторов, которые являются основанием для установления существенности выявленных нарушений и недостатков в деятельности поднадзорной организации (пункты 7.8, 7.9).

Между тем, поскольку мотивированные суждения выражают субъективное мнение инспекторов о фактах деятельности организации и могут, как и выводы, сделанные в акте проверки, влиять на правоприменительные решения в отношении организации, считаем необходимым в обязательном порядке знакомить организацию со всеми выводами проверки, в том числе с мотивированными суждениями инспекторов, а также предоставить проверяемой организации право в случае несогласия с мотивированными суждениями представлять свои возражения.

12. Проект инструкции предусматривает вступление ее в силу по истечении

10 дней после дня ее официального опубликования (п. 10.1). Однако, принимая во внимание существенное изменение подхода к порядку проведения проверок в поднадзорных организациях по сравнению с ранее действовавшим подходом, а также значительное число внутренних документов и договоров с контрагентами, в которые поднадзорным организациям потребуется внести изменения в связи с принятием новой инструкции, просим предусмотреть переходный период и предоставить некредитным финансовым организациям не менее 6 месяцев с даты утверждения инструкции для приведения своей деятельности в соответствие с ее требованиями.

С уважением,

председатель Правления
А.В.Тимофеев