Олег Иванов (Вестник НАУФОР №10 2013)

14.11.2013

Олег Иванов, Вице-президент Ассоциации региональных банков России

"ВЕРТИКАЛЬ НУЖДАЕТСЯ В ГОРИЗОНТАЛИ" Интервью.

До сих пор не вполне понятно, чем СРО отличается от ассоциации или союза. Тем не менее обсуждается единая рамка для саморегулирования на финансовом рынке

Вице-президент Ассоциации региональных банков России Олег Иванов рассказывает главному редактору "Вестника НАУФОР" Ирине Слюсаревой о возможных путях саморегулирования на финансовом рынке и о самом наполнении этого термина.

- Что сейчас происходит с регулированием в банковской сфере? С одной стороны, Центральный банк стал мегарегулятором. В то же время обсуждается законопроект о саморегулировании и саморегулируемых организациях.

- Да, проект обсуждается и у части банковского сообщества он вызывает некоторую обеспокоенность. Причина обеспокоенности состоит в том, что периметр (или круг), который очерчивает тему саморегулирования, напрямую не касается союзов и ассоциаций, объединяющих банки.

Положение вещей, позволяющее реализовать такой подход, сложилось в определенной степени исторически.

Действительно, 15 лет назад саморегулирование зародилось на рынке профессиональных участников рынка ценных бумаг - брокеров и дилеров. Потом, в начале 2000-х годов, появилась идея внедрения саморегулирования и в других отраслях финансового рынка. Так что теперь форматы саморегулирования распространились на другие виды финансовых организаций, - правда, с саморегулированием, несколько отличным от регулирования профессиональных участников рынка ценных бумаг. Одни субъекты ? кредитные кооперативы, микрофинансовые организации ? как бы "зашиты" внутри своего собственного законодательства. Другие (страховщики) сидят на двух стульях - с одной стороны, действуют в рамках некоторых страховых союзов и ассоциаций, но в то же время используют законодательство о саморегулируемых организаций.

Кстати, до сих пор не вполне понятно, чем содержательно СРО на финансовом рынке отличается от ассоциации или союза. Тем не менее значительная часть финансового сообщества последние несколько лет обсуждает единую рамку для саморегулирования на финансовом рынке.

- Банки в обсуждении участвуют?

- Банкиры остались за скобками этой дискуссии. Отчасти это связано с двумя позициями, которые в настоящее время существуют в Центральном банке. С одной стороны, представлена позиция традиционалистов, которые взаимодействуют с кредитными организациями в рамках законодательства о банках и банковской деятельности. Они утверждают, что саморегулирование для кредитных организаций является излишним и вообще непонятно, в чем его смысл. В то же время внутри Центрального банка (с имплементацией туда Федеральной службы по финансовым рынкам) набирает силу другой подход -саморегулированием нужно активно заниматься, как минимум за пределами банковского сектора. И, с точки зрения Центрального банка, логично, чтобы все существующие СРО для пяти разных видов участников (начиная от брокеров и кончая микрофинансистами) работали по единым принципам. Назрела унификация принципов саморегулирования.

Эти две позиции представлены, условно говоря, блоком банковского регулирования (который сомневается в том, что можно внедрить саморегулирование в банковской сфере) и "блоком ФСФР", который теперь уже окончательно влился в Центральный банк. Первые, не вдаваясь в подробности, утверждают, что банки в саморегулировании не нуждаются, а вторые говорят, что во всех секторах финансового рынка (кроме банковского) саморегулирование - это хорошо и правильно. В итоге получается, что обсуждения, длившиеся последние два года в части как минимум унификации саморегулирования, происходят за пределами банковского сектора.

Если в 2014 году новый закон о едином саморегулировании для всех финансовых организаций будет принят, то во всех пяти секторах (кроме банков) появятся созданные по единым правилам саморегулируемые организации, взаимодействующие с Центральным банком. А банки останутся с ассоциациями и союзами. Без участия в дискуссии по саморегулированию, банкам придется принять то самое саморегулирование, которое придумали без них. И потом, возможно, с опозданием, обосновывать, что им нужно какое-то другое саморегулирование - либо оно им вообще не нужно.

- Хорошо, а какое "другое" саморегулирование может понадобиться банкам?

- Давайте разберемся в содержании саморегулирования. Почему руководители Банка России, которые на протяжении последних 20 лет занимаются банковским регулированием, как минимум не вполне понимают, что такое банковское саморегулирование? В настоящий момент действует более 30 инструкций, 130 положений и тысячи указаний Банка России, регулирующих деятельность кредитных организаций.

- Более тысячи нормативных актов? Цифра, что и говорить, потрясает.

- Если мы все-таки относимся к саморегулированию как к некоторому механизму создания дополнительных правовых норм для участников, то Центральный банк насоздавал их уже столько, что место для саморегулирования (если мы понимаем его строго юридически) найти чрезвычайно сложно, практически невозможно. Поэтому появился некий эвфемизм, который еще нужно прояснить. К саморегулированию (как я вижу даже из обсуждения закона о саморегулировании) все чаще подвязывают слово "стандарты". При этом стандарты, - это, строго говоря, не юридический документ. Это могут быть документы, которые регулируют, например, порядок формирования электронных сообщений, порядок обмена информацией. То есть стандарты не всегда касаются правоотношений.

Например, коллеги из АРБ разработали стандарты кредитования малого и среднего бизнеса. Они честно сказали, что это процедурные стандарты, которые регулируют модели, связанные с организацией работы банка, методики оценки кредитоспособности заемщиков и пр. В целом получился большой 200-страничный документ, называющийся стандартом. Но сказать, что этот стандарт может быть основой саморегулирования в каком-то юридическом смысле слова - я бы, например, не взялся.

- Хорошо, стандарт - не саморегулирование. А что же такое саморегулирование?

- Для ответа мы должны вернуться на шаг назад и посмотреть на идею саморегулирования в том виде, в каком она к нам пришла из братских капиталистических стран.

Великобритания - это страна, в которой нет гражданского кодекса. А Соединенные Штаты - страна, в которой гражданских кодексов, наоборот, целых 50. Потому что и гражданское право, и все договорные отношения, создаются на уровне каждого из штатов. При этом и США, и Великобритания - страны прецедентного права. Поэтому с изобретением новых финансовых инструментов саморегулируемые организации, по сути, юридически закрепляют новые рыночные обычаи, создавая стандартные договоры и практики. Новые виды договоров (все, что мы привыкли воспринимать как форварды, свопы, иные деривативы, и новые виды ценных бумаг) в виде договорных конструкций фиксируютя на уровне саморегулируемых организаций. В договорах описаны юридические отношения между сторонами, которые хотят использовать эти инструменты. В суде эти документы являются отправной точкой при решении споров.

Поэтому юридической квинтэссенцией саморегулирования является признание результатов деятельности саморегулируемых организаций в судах.

Когда возникает юридический спор, то судья берет документ, который называется стандартным договором саморегулируемой организации. И начинает сравнивать договоры, которые заключили две стороны, с рыночным стандартом, который применяет саморегулируемая организация. Судья будет искать право в этом стандартном договоре, поэтому там саморегулируемая организация, по сути, стоит у истоков создания права. Отсюда и получается "регулирование" - то есть, юридически значимая правовая обязанность, а не просто какие-то мифические стандарты про то, как управлять, как организовывать процессы.

В российском саморегулировании мы до сих пор (точнее, до 2008 года) ничего подобного не видели.

Было некоторое количество делегированных регулятором административных полномочий, которые, с моей точки зрения, были вызваны больше слабостью ФСФР. Слабый орган исполнительной власти, который не имел возможности привлечь необходимое количество ресурсов для разработки нормативно-правовых актов, привлекал высококвалифицированных экспертов НАУФОР. Можно ли назвать это саморегулированием? Это саморегулирование по-российски - когда нет денег, то хорош любой толковый консультант со стороны, за которого не надо платить. Это попытка при слабом регуляторе хоть как-то обеспечить управляемость рынка через помощников, которые в условиях слабости ФСФР сами брали на себя какие-то административные полномочия или выторговывали их. Поучаствовать в проверках, написать проект нормативно-правового акта и попросить за это каких-то полномочий, которых у сильного регулятора вообще-то достаточно.

- Но ФСФР, какова она ни была, больше не существует…

- Сейчас мы оказываемся в очень интересной ситуации, когда старая модель саморегулирования должна быть сломана, потому что ресурсная обеспеченность Центрального банка многократно превышает ресурсную обеспеченность ФСФР. При имеющемся у ЦБ количестве экспертов и профессионалов, при его возможности привлекать любую западную помощь для обсуждения сложнейших вопросов - возможности старого саморегулирования по-российские просто-напросто утрачиваются. Центральный банк честно говорит, что экспертиза саморегулируемых организаций для значительного круга вопросов ему не нужна, подготовку проектов нормативно-правовых актов он может проводить самостоятельно. Хотя по отдельным вопросам он, может быть, готов консультироваться с профессиональным сообществом. Ровно так и было организовано последние 20 лет взаимодействие регулятора с банковским сообществом. Центральный банк никому и никогда не позволял вмешиваться в процедуру подготовки нормативно-правовых актов. Он привлекает к ней банки, когда считает нужным, и в том объеме, в каком ему это полезно.

И вот мы приходим к интересной ситуации, когда снова должны задать себе вопрос, а что такое саморегулирование? Тут, на мой взгляд, имеет смысл вернуться к истокам. В 2008 - переломном - году появился стандартный договор на рынке репо. Затем в 2009 году сообществу было представлено генеральное соглашение о производных финансовых инструментах.

Ассоциация региональных банков, в свою очередь, в конце года представит стандартный договор синдицированного кредитования по российскому праву.

Мы понимаем, что стандартизация договорной документации нужна во многих вещах.

Практически все российское банковское законодательство, даже несмотря на наличие Гражданского кодекса, - это перевернутая пирамида. Про регулирование отдельных видов договоров в нем сказано очень немного. Три статьи Гражданского кодекса, регулирующие кредитный договор, - это капля в море.

Реальное регулирование - процесс гораздо более сложный. Мы видим по судебной практике, что постоянно возникают споры в сфере потребительского кредитования, например. на кредитном рынке также необходима стандартизация кредитной документации, поскольку в кредитном договоре содержится на несколько порядков больше положений, чем в законодательстве (в том числе, даже в нормативных актах Центрального банка).

- Несмотря на то, что ЦБ принял более тысяч нормативных актов..

- Потому что Центральный банк регулирует административные отношения, но он не регулирует отношения между банками и клиентами. А там постоянно возникают споры, и с этими спорами клиенты приходят в суд, где споры превращаются в сотни тысяч дел.

Или, например, последние споры в суде по деривативам (они очень показательны), когда, по сути, суд не признал договор свопа. С точки зрения банка договор свопа - это длящийся договор, который нельзя расторгнуть простым решением одной из сторон, пока не произведены все платежи, которые там предусмотрены. А суд сказал, что своп - это совокупность не связанных друг с другом сделок; и в любой момент одна из сторон, которая посчитала, что это ей это невыгодно, взяла и расторгла договор. В итоге, если каждая из сторон по своему разумению может в любой момент прекратить договорные отношения без каких-либо последствий, своп разваливается.

Аналогичная история недавно случилась на рынке синдицированного кредитования. Стороны сконструировали достаточно сложное обеспечение, так называемый параллельный долг. Суд оспорил его и признал обеспечение недействительным, а ведь для кредитного договора чрезвычайно важно быть обеспеченным. Возникли чрезвычайно неприятные последствия для банков: суды, по сути, оспаривают банковскую документацию и признают ее положения недействительными. Нет никаких сомнений, что должен появиться механизм, который позволит генерировать обычаи делового оборота в финансово-банковской сфере. Обычаи делового оборота - это и есть источник права.

Таким образом, наши саморегулируемые организации приходят в мир со стандартными договорами. Однако фокус состоит в том, что стандартные договоры они должны "нести" не в ЦБ, а в суд. Именно суд в своих решениях должен опираться на стандарты СРО, рассматривать споры и принимать решения с учетом документации саморегулируемой организации. Задача суда ? увидеть, что на рынке определенная ситуация регулируется определенным образом, признать существование определенного стандарта СРО и разрешить спор в соответствии с этим стандартом. Тогда саморегулирование действительно наполняется глубоким смыслом. И стандарт будет не вещью в себе, а, если можно так сказать, вещью для суда.

- Получается, что в данном случае саморегулируемая организация создает право?

- Да. Она фиксирует складывающиеся на рынке обычаи, которые в отсутствие закона являются источником права. Источник права - это сам обычай. А тот, кто письменно фиксирует этот обычай, получается генератор права.

Придя в Центральный банк с этими стандартами, СРО пока не получает поддержки. Центральный банк честно признает, что по закону он не может вмешиваться в хозяйственную деятельность банков. Это означает, что он не имеет права указывать, кого банку кредитовать, по какой ставке, какие сделки совершать, а какие не совершать. Похоже, невмешательство в хозяйственную деятельность банков в отсутствие такого рода стандартов Центральный банк толкует расширительно. Даже сам факт признания Центральным банком такого стандарта на уровне саморегулируемой организации еще не гарантирует признание этого стандарта судом. У нас судебная власть вообще не зависима от исполнительной и законодательной.

Отсутствует орган, признание которым стандарта СРО автоматически означало бы признание этого стандарта судом. Здесь можно только рассчитывать на авторитет Центрального банка, когда суд будет рассматривать соответствующий стандарт и выносить свое мнение о том, противоречит он закону или не противоречит…

- В чем же тогда состоит характер взаимодействия между Центральным банком и СРО?

- Содержание взаимодействия между Центральным банком и саморегулируемыми организациями сводится к спору о полномочиях. Даст ли им Центральный банк какие-то полномочия в отношении своих членов - ходатайствовать о них, проводить какие-то проверки, собирать документы. Это административный подход к саморегулированию.

Саморегулируемая организация сначала должна организовать свою управленческую деятельность. Это то же самое, что и акционерное общество. Смысл акционерного общества - извлекать прибыль. Но чтобы организовать его деятельность, надо продумать корпоративную структуру и корпоративное управление внутри него. Но если мы обсуждаем корпоративное управление и забываем изначальную цель (извлекать прибыль), а занимаемся только управлением, то весь смысл корпоративного управления становится непонятным. Так и здесь. Первооснова саморегулирования была длительное время не распознана.

Еще раз - первый стандартный договор появился в 2008 году. Когда российский рынок дорос до использования современного инструментария и понял, что его в полном объеме невозможно описать в законе. Последнее, что было описано, это, например, паевые фонды или ипотечные ценные бумаги. Появились толстые стостраничные законы, но все равно инструментов гораздо больше. Немыслимо все эти инструменты запихнуть в закон. А на что должны опираться суды в этой ситуации? Если суд читает только Гражданский кодекс, три статьи, а затем сразу переходит к стостраничному договору синдицированного кредита, то правовые риски для всех участников процесса чрезвычайно возрастают. Оказывается, что судам не на что опереться при разрешении споров.

Здесь уместно напомнить прекрасные примеры саморегулирования: начиная с Ассоциации кредитного рынка (LMA) или Международной ассоциации свопов и деривативов (ISDA).

Еще раз повторюсь, банковское сообщество оказалось за пределами дискуссии о саморегулировании. Это меня вдвойне тревожит.

- Самые сильные игроки финансового рынка - банки. У них есть сильный регулятор, который не испытывает потребности в саморегулировании. Как при таких раскладах будут развиваться события? Саморегулирование останется уделом прочих пяти сегментов финансового рынка, от брокеров до страховщиков?

- Такое впечатление, что дело идет к тому, чтобы в каждом из этих секторов действовало одно или два мощных федеральных профессиональных объединения. Либо союз (или ассоциация), либо саморегулируемое профессиональное объединение. Сейчас мы видим, что страховщикам нужна стандартизация правил страхования по основным видам страховых продуктов. Очень похожая позиция у НАПФ - Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов. И то же самое говорят микрофинансисты. Идея стандартизации договорной документации сейчас подхвачена всеми СРО, и, таким образом, процесс запущен. Другое дело, что пока не видно никакой юридической основы - как потом донести это стандарт до судебной власти. СРО тесно взаимодействуют с регулятором, но позиция и одобрение регулятора никак не помогают решению основного вопроса - превращению стандартного договора в правовой обычай.

Должна возникнуть какая-то новая конфигурация - Центральный банк, СРО и представители высших судов. Мы, правда, уходим в политическую тему, связанную со слиянием ветвей судебной системы.

- Как вы оцениваете идею слияния судов?

- Многие эксперты оценивают эту новеллу негативно. Исторически для банков Высший арбитражный суд был тем органом, с которым банковское сообщество на протяжении длительного времени выстраивало взаимодействие, обсуждало многие сложные вопросы правоприменения. Потеря такого контрагента по обсуждению сложных юридических тем будет для банков очень чувствительной. По крайне мере, сейчас имеет место ситуация полной неопределенности.

- Как в дальнейшем можно будет выстраивать взаимодействие с этим объединенным судов?

- Может быть, с изменением законодательной базы можно было бы предложить какие-то процедуры, в соответствии с которыми договорные стандарты, возникающие в разных профессиональных объединениях (неважно, о каких сегментах или индустриях идет речь), могли бы быть донесены до судебной власти, обсуждены и затем превращены в правовые обычаи. Это самый тонкий и самый деликатный вопрос. В США или Англии на это потребовалось полвека эволюционного развития. Приходят участники рынка, пишут договоры, возникает большое количество споров, суды выносят решения по ним, и общие правила затем превращаются в правовой обычай. Надо прожить 50 лет, чтобы можно было сказать, что в этом договоре все спорные условия просужены, и под каждый пункт можно подложить решение суда..

Но ведь синдицированный кредит или номинал дериватива - это десятки миллиардов рублей,.

В такой ситуации попытка двигаться через тернии к звездам, просуживая все 500 страниц договора, - это на самом деле путь в никуда. Никто не захочет пользоваться таким правом. А если никто не пользуется правовой нормой, то, значит, никаких решений относительно нее в суде не существует. Такая правовая неопределенность -беда для всех. И пока никакой модели для снятия правовых рисков и повышения правовой определенности ни в одном из секторов финансового рынка не предложено.

Получается, что на финансовом рынке ядром деятельности по саморегулированию должна стать стандартизация договорной документации и затем выстраивание моста между этой документацией и судебной властью. Следовательно, при разрешении споров по тем или иным продуктам, которые разрешаются в судах, обязательно должны присутствовать эксперты, представляющие разработчиков этой стандартной документации, которые могли бы прийти с компетентным заключением. Такова роль саморегулирования за пределами административной вертикали, о которой сейчас идет так много дискуссий.

- Иными словами, в саморегулировании нужно видеть не только вертикальную составляющую, но и горизонтальную?

- Совершенно верно. Есть горизонтальные отношения между сторонами, которые стремится регулировать СРО с использованием стандартов, и есть вертикальные отношения между регулятором и финансовыми организациями. СРО все время пытались встроиться в вертикаль - "иначе нас забудут и кому мы тогда нужны". Объективно, Центральному банку присутствие в этой вертикали СРО нужно в меньшей степени, чем бывшей ФСФР.

Значит, пора вспомнить о горизонтальных отношениях: о большом количестве проблем и неопределенностей, которые там существуют; и о необходимости обычаев, правил и стандартов, которые, собственно, и должны стать ядром работы СРО. Если проанализировать работу ведущих западных СРО, то стандартный договор является там центральным скрепляющим звеном. Наши ассоциации пока не в полной мере ухватили это.

Первый прецедент возник, когда НВА, АРБ и НАУФОР совместно готовили генеральное соглашение на рынке ПФИ. Оказалось, что наличие у НАУФОР статуса СРО позволило очень быстро институциализировать эту работу. В конце концов в законе было установлено требование о наличии примерных условий генерального соглашения, признанных СРО, для возможности неттинга в случае банкротства. Такова специфическая ситуация в части деривативов. Но чем дальше, тем больше будет возрастать потребность в таких стандартах, и тем больше они будут выступать цементирующим звеном.

Возникает еще один интересный сюжет. Повсеместно рынок деривативов по номинальным объемам больше рынка спот. Во многих странах рынок спот является придатком рынка деривативов; я бы сказал, его младшим братом, особенно если мы говорим о внебиржевых сделках. В России все не так: мы все вышли из закона о рынке ценных бумаг, то есть из закона про акцию и облигацию (изначально даже из ваучера). Это абсолютно не соответствует рыночной структуре, которая существует на западных рынках. Структура российского закона о рынке ценных бумаг устарела. И Центральному банку пора об этом задуматься.

Сейчас у один регулятор объединил регулирование и банков, и других участников финансового рынка. Глядя, например, на рынок деривативов, можно заметить, что там доминируют внебиржевые сделки, а большинство участников - банки. В то же время российский закон о рынке ценных бумаг - это закон о не-банках, торгующих на бирже главным образом ценными бумагами и еще немного "какими-то деривативами". Структура рынка деривативов совсем другая, участники на нем совсем другие; там нет брокериджа. Сделка с ПФИ - это нестандартная сделка с точки зрения биржи. Но для саморегулируемой организации - это стандартная сделка на основе стандартной документации, только она заключается не на бирже. Сейчас в целях транспарентности наметилась тенденция отдавать на биржу клиринг, а в репозитарий - отчеты о сделках с ПФИ. Но это пока маленький шажок; и не в сторону стандартизации - в сторону прозрачности. Сделка в лучшем случае становится биржевой, но все равно она заключается по стандартам саморегулируемой организации, не по стандартам биржи. Финансовый продукт формируется другими участниками и по другим правилам, он придуман не биржей.

- Вы хотите сказать, что закон о рынке ценных бумаг в его нынешней структуре оказывается тормозом развития рынка?

- По-видимому, так. Приведу еще два конкретных примера. Ко второму чтению подготовлен проект закона о секьюритизации. Сам по себе он очень значителен; идея чрезвычайно фундаментальна. Обратите внимание, что мы, по сути, строим мост между банками и рынком ценных бумаг, между классическими продуктами банковской деятельности (кредитами) и рынком облигаций. Неипотечная секьюритизация - это преобразователь кредитов, с которыми работают только банки, в обеспеченные облигации, выпускаемые специализированными обществами. Если до 1 сентября кредиты были епархией Центрального банка, а облигации - епархией ФСФР (так как эмитент - акционерное общество), то теперь мы можем построить между этими сегментами мост.

Сегодня на балансе банков находится около 10 триллионов однородных (достаточно небольших) кредитов. Там есть и потребительские кредиты, и кредиты малому и среднему бизнесу, - до 20% этих обязательств уже сегодня можно было бы превратить в ценные бумаги. Если вывести их на российскую биржу (а это будут бумаги с инвестиционным рейтингом), то мы в разы увеличим количество эмитентов. И рынок корпоративных облигаций вырос бы вполовину. Сейчас в корпоративных бондах крутится четыре триллиона рублей. Все думают, где взять новых эмитентов. А секьюритизация позволяет создавать эмитентов из воздуха. Каждый портфель кредитов - это эмитент, выделенный из баланса банка. Это долговая двух-, трехлетняя бумага, к тому же с рейтингом ВВВ.

Возвращаюсь к закону о рынке ценных бумаг - слава богу, что сделка секьюритизации связана с выпуском ценных бумаг. Это дало основание всю секьюритизацию, по сути, превратить в поправки к закону о рынке ценных бумаг. В этих поправках описано специализированное финансовое общество, основа деятельности которого - выпуск облигаций. Именно поэтому оно регулируется в законе о рынке ценных бумаг.

Однако сегодня государству нужна некоторая более общая структура - специализированная проектная организация, которая, например, будет финансировать мегапроекты, в том числе с привлечением средств из фонда национального благосостояния. И для того чтобы эти миллиарды рублей не растворились в бюджетах и балансах крупнейших корпораций, во всем мире создаются специальные проектные компании, которые прозрачны, у которых есть привлеченные средства и, соответственно, средства инициаторов, и которые в рамках своего бюджета реализуют конкретный проект.

- Это типа SPV?

- Да. Во всем мире это тоже вид SPV. Но обратите внимание, что это SPV финансируется, как правило, через привлечение кредитных средств. Далее, оно не приобретает уже выданные кредиты, как, например, в случае секьюритизации, а сначала получает финансирование от акционеров (какую-то часть) и затем начинает расходовать эти средства на финансирование проекта, выдавая займы, что-то приобретая, становясь собственником какого-то имущества. И выясняется, что мы не понимаем, где описывать такое общество. Это новый субъект финансового рынка, рынка проектного финансирования. Сейчас обсуждается идея, чтобы "погрузить" его в закон о рынке ценных бумаг, но к ценным бумагам это общество не имеет никакого отношения. Оно немного похоже на SPV, которое занимается секьюритизацией, покупает кредиты и выпускает бумаги.

Но сходство все равно очень отдаленное. И то, и другое - хозяйственное общество, и то, и другое создаются со специальными целями. В английском праве такую проектную компанию создать достаточно легко, а в российском праве, похоже, нужно написать десятки страниц сложных юридических текстов, и при этом непонятно, в каком конкретном законодательном акте они должны быть помещены. Поскольку задачу снижения кредитных рисков решает Банк России (бывшее ФСФР), то возникает мысль, что такого рода решение тоже должно появиться в законе о рынке ценных бумаг.

- Но вы же говорите, что оно совершенно не вписывается в этот закон?

- Проблема не в том, как решать, а в том, что у нас законы долго пишутся. Совершенно непонятно, почему при наличии уже принятых политических решений, озвученных с самых высоких трибун на протяжении многих лет, ответственные и уполномоченные государственные ведомства не могут принять, согласовать и довести до ума тот или иной законодательный акт. Здесь можно говорить о законе о потребительском кредите, о законе о гарантийных фондах на рынке ценных бумаг. Эти бородатые темы обсуждаются уже давно, и вроде бы со всеми согласованы. Но тот же закон о секьюритизации обсуждается с 2007 года, в 2009 принят только в первом чтении. Закон о коллекторской деятельности, закон о банкротстве граждан…

И завершить эти процессы мы никак не можем.

Некоторые законы не затрагивают напрямую граждан, поэтому возможные электоральные, политические объяснения отходят на второй план. А такие акты, как закон о коллекторской деятельности, о банкротстве, потребительском кредитовании, затрагивают миллионы граждан. И здесь абсолютная нерешительность вызвана электоральными, политическими, социальными причинами, когда, не имея достаточной экспертизы и надежной методики для прогнозирования оценки регуляторного воздействия, власть просто опасается, а вдруг что-то пойдет не так. И в неуверенности дает обратный ход.

То есть, не организована надлежащим образом законопроектная работа, которая начинается вообще-то не с написания текста.

Сейчас критика точно по этой же причине адресована законопроекту о слиянии судов. Пояснительные записки к законам превратились в формальные одностраничные документы. Получается, что авторы всех последних законодательных инициатив, в том числе и в финансовой сфере, не утруждают себя объяснением того, какого эффекта они хотят достичь по каждому из направлений, как они оценивают текущую ситуацию, с какими конкретно проблемами пытаются бороться, какие средства для этого используют, почему выбирают именно эти средства.

Такой подход находится в разительном противоречии с тем, как организована законотворческая процедура на развитых рынках, например, в Еврокомиссии. Законопроекты там обсуждаются годами. Представители СРО выступают в роли классических представителей индустриальных секторов. Они сидят на рыночных стандартах и формируют те или иные рынки, в том числе через стандартные договоры. А дальше власть, которая предлагает какой-то нормативный акт, оказывающий воздействие на рынки, заинтересована в том, чтобы все подробно объяснить. Законопроект - это, как правило, многостраничный документ. Он абсолютно публичен, доступен все участникам, со всех участников собираются письменные мнения. На сайте Еврокомиссии вы можете найти дискуссии десятилетней давности, записаны все "ходы". Условно говоря, каково было первоначальное предложение, что сказали европейские банковские ассоциации, что сказали национальные европейские банковские союзы, какие у них были позиции. Далее - финальный документ, который согласован со всем сторонами.

После этого написание законопроекта является делом техники, то есть должны просто собраться юристы, для того чтобы чисто технически воплотить эти уже очень развернутые детальные предложения в какие-то нормы. Поскольку до этого все содержательные моменты обсуждали управленцы, экономисты, финансисты.

А вот пример из нашей жизни: месяц назад при завершении второго чтения закона о потребительском кредитовании Центральный банк вышел с революционным, абсолютно фундаментальным предложением ограничить полную стоимость кредита. И тут же с колес появилось новое предложение в сфере регулирования потребительского кредита. Какие были для этого мотивации, какова может быть позиция рынка, какое влияние это окажет на те или иные виды кредитов? Ни на один из этих вопрос ни у кого нет ответа. Не факт, что ответ есть у Центрального банка.

- В любых экономиках есть сегмент сверхдорогого, свербыстрого потребкредитования. Если его запретить, тогда люди побегут в микрофинансовые организации и будут брать кредит под 700% годовых. А если запретить микрофинансовые организации, то этот сегмент уйдет в тень, появятся подпольные ростовщики.

- Пожалуйста, люди могут бежать. Но мы говорим о том, что Центральный банк придумал нормы, которые дадут ему полномочия ограничивать ставки кредита.

Вы сейчас говорите, что микрофинансовые организации уйдут в тень. А другие люди скажут, что они не уйдут в тень, что на микрофинансовые организации запрет ЦБ окажет определенное воздействие. Какое именно? А каковы сейчас ставки в МФО? В одних газетах пишут, что 2000, в других - 700%. Финансисты утверждают, что, вообще-то, лишь 60%. Центральный банк еще говорит, что будет делить кредиты по видам. А по каким именно видам? Как сейчас выглядит ситуация на рынке процентных ставок по всем, какие только есть в России, видам финансовых продуктов? по чему ударит ограничение ставок? по каким видам продуктов? как Центральный банк планирует ограничить ставки? какова публичная позиция банковских сообществ или саморегулируемых организаций?

При обсуждении этой архиважной темы не видно никакого саморегулирования. Ничего публично никакой саморегулируемой организацией по теме не написано, никаких бумаг публично никаким участникам от Центрального банка не направлено. Мы видим, что при решении такого важного вопроса разговор про саморегулирование - чистое бла-бла-бла.

Таким способом невозможно написать качественный законопроект. Обратите внимание, у нас срок написания законопроекта составляет семь лет. В итоге утрачивается и общая логика, и целеполагание. Какие цели закладывали в этот законопроект люди пять лет назад, неизвестно, это нигде не зафиксировано. Есть лишь пятистраничная записка, и она говорит только об одном, - о стремлении защитить права граждан на рынке потребительского кредитования. В России в начале 90-х не было ценных бумаг как вида, но Закон о рынке ценных бумагах разработали в Думе за три года - его начали обсуждать в 1994 году, а приняли в 1996. Потребительское кредитование, я уверен, - вещь гораздо более понятная, чем облигация или депозитарная деятельность. Но первое поручение правительства по этой теме вышло только в 2004 году, когда миллионы людей уже взяли потребительские кредиты, когда заемщиков уже кредитовали сотни банков. За десять лет мы так и не смогли написать закон о потребительском кредитовании, которое (с точки зрения обывателя) ь гораздо более понятно, нежели счет номинального держания в реестре. И это притом, что кредит получил каждый третий гражданин и все согласны с тем, что заемщиков надо защищать.

Напрашивается вывод о том, что за пятнадцать лет эффективность законотворческого процесса в разы упала. Срок на обсуждение законопроекта сейчас в три раза больше, чем в начале 90-х, когда писался закон о рынке ценных бумаг.

Наш закон о банках и банковской деятельности 25 лет назад писался с немецкого закона о кредитном деле. Там было описано понятие "кредитные институты или кредитные организации". А после того как началось влияние англосаксонских новаций, немцы честно дописали в это закон еще и брокеров. Туда же, в ту же категорию вошли и управляющие компании, и профессиональные участники рынка ценных бумаг. Все они естественным образом попали под понятие финансовых организаций, и все они находятся под надзором одного органа (BAFin). Но они все очень логично встроены в закон (так называемый закон о кредитных дилерах), который мы бы назвали законом о банках и банковской деятельности.

И немцев совершенно не пугает, что участники рынка деривативов или рынка управления активами оказались описаны и структурированы внутри закона о кредитном деле.

Логика развития нашего рынка показывает, что американская модель суперразвитого рынка ценных бумаг, который развивается автономно и независимо от банковского сектора, в России не реализуется. Закон о рынке ценных бумаг, написанный в 1996 году, в значительной степени под американскую кальку, сейчас "взрывается". Все организации, описанные там как участники рынка ценных бумаг, либо превращаются в субъектов рынка деривативов (это те же самые банки), либо становятся членами банковских групп и входят в периметр опять-таки банковского регулирования. С точки зрения регулятора самоценности они не имеют, поскольку полностью утрачивают самостоятельность как поднадзорные субъекты.

Российский финансовый рынок все больше превращается в рынок банков. И этим он очень похож на германский рынок. Российское законодательство, изначально берущее корни, в германском праве, как-то должно быть в этой традиции продолжено.

- Возвращаясь к теме СРО, не видите ли вы противоречия. Банковскому сектору - основе финансового рынка России, по мнению ЦБ, саморегулирование не прописано. Значит ли это, что оно изначально предназначается для наименее развитых секторов, т.е. имеет вторичный характер?

- Согласен, такое противоречие существует. Оно проистекает из подхода ЦБ, который не готов ни с кем делиться полномочиями по регулированию и надзору за наиболее значимым сектором финансового рынка. Опять же, если видеть в саморегулировании только вертикаль, то опасения ЦБ можно понять, и саморегулирование останется периферийным изобретением. Однако, если вспомнить о необходимости регулирования горизонтальных отношений в ситуации чрезвычайного усложнения финансовых продуктов, то другого механизма фиксации рыночных обычаев просто не придумано.