Борис Хейфец (Вестник НАУФОР №11 2017)

29.11.2017

Неудачи российской антиофшорной компании связывают со сложностью принятых законов, сохраняющимся недоверием бизнеса к властным структурам и их экономической политике, опасением необоснованного административного давления в условиях сокращающихся доходов бюджета и усилившейся экономической изоляцией страны.

ПЛОТИНА. СРОЧНО

Есть много оценок степени офшоризации российской экономики. Приведем также данные из доклада NBER 2017 года, согласно которым, богатство, выведенное россиянами в офшоры с 1990 по 2015 год, составило около 75% ВВП страны (по текущему валютному курсу - это примерно 700 млрд долларов - Б.Х.). Столько же составляют «официальные» финансовые активы всех российских домохозяйств3. Эти данные в принципе не противоречат приводившимся в различных российских изданиях оценкам, когда вывоз капиталов из страны за те же 25 лет оценивался в сумму от 800 млрд долларов до 2 трлн. По данным Банка России, которые не включают скрытого оттока капитала, с 2008 по 2015 год из страны было выведено 627,7 млрд долларов4. Кроме того, в исследовании NBER некорректно сравнение с ВВП по номинальному курсу, а ВВП по ППС в 2,5 раза больше.

В 2012-2017 годах был осуществлен ряд мер по деофшоризации российской экономики, важнейшими из которых стало принятие закона о контролируемых иностранных компаниях (КИК) и амнистии капитала5. Данные меры способствовали уменьшению масштабов использования офшоров российскими физическими и юридическими лицами и резкому сокращению чистого оттока капитала из России.

Так, после пика 2014 года в 151,5 млрд долларов, который был связан с обострением кризиса и почти двукратной девальвацией рубля, чистый вывоз капитала сократился до 57,5 млрд долларов в 2015 году и 19,8 млрд в 2016 году. За первое полугодие 2017 г. он составил 14,7 млрд долларов.

Особенно показательно резкое падение объема так называемых сомнительных операций («лжекредитования», «лжеэкспорта», «лжеимпорта», «лжестрахования», «лжеуслуг» и т.п.), с помощью которых осуществлялся масштабный трансферт капитала в офшоры. Если в 2007-2013 годах объем сомнительных операций составлял 27-35 млрд долларов ежегодно, то в 2014 году он упал до 9 млрд долларов, в 2015 году - до 1,5 млрд долларов, а в 2016 году составил всего 0,8 млрд долларов и в первом полугодии 2017года - 0,1 млрд долларов.

В данном контексте показательно сокращение раскрытых фирм-однодневок, через которые совершаются сомнительные операции. Их число уменьшилось в 2,5 раза - с 1,8 млн в 2011 году до 700 тыс. в 2016 году. Сокращение объясняется масштабной чисткой Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ). В 2016 г. 650 тыс. юридических лиц, имеющих признаки фиктивных компаний, исключены из Реестра, что в 3,5 раза больше чем в 2015 году.6 Правда, некоторые другие официальные, точнее публиковавшиеся в открытой печати, данные по ходу реализации закона КИК и закона об амнистии капиталов более чем скромные. Так, по итогам 2015 года ФНС РФ получила около 7000 уведомлений об участии в КИК. Ряд офшорных компаний, прежде всего принадлежавших госкомпаниям, и компаний, активно участвовавших в госзакупках, был перерегистрирован в России.

Еще скромнее оказались результаты по амнистии капиталов: с 1 июля по 31 декабря 2015 года в ней приняли участие около 200 человек. Кое-что дало увеличение сроков декларационной компании по КИК и амнистии капиталов на 6 месяцев (до 1 июля 2016 года) и внесение некоторых дополнений и изменений в эти законодательные акты. В целом амнистией капитала воспользовались на 30 июня 2500 человек.

Для сравнения, в Казахстане, проводившем (третью за время независимого развития) амнистию капитала, на 1 января 2016 года было подано около 75 тыс. заявлений о легализации имущества, в т.ч. 38 - за рубежом. Легализованные в 2015 г. средства сопоставимы с 3,3% ВВП Казахстана. В 2016 году при продлении амнистии объем легализованного капитала и имущества увеличился и составил по состоянию на 1 августа 2016 года свыше 65% от совокупного объема легализованного имущества (включая недвижимость и ценные бумаги).

При этом сведения о легализации были доступны для общества на сайте Комитета государственных доходов Республики Казахстан, тогда как данные по России с трудом добывали журналисты, опираясь на свои неформальные связи.

По мнению экспертов, провал амнистии капиталов в России связан с двумя основными причинами: недоверием к российским властям и дефектам самого закона. Бизнес боялся ловушки - ему простят налоговые преступления, но припомнят другие нарушения.

Что касается офшорных компаний, то по оценкам экспертов, на начало 2000-х годов имелось от 150 тыс. до 300 тыс. компаний, принадлежащих российским бенефициарам. В 2000-е годы их число увеличилось в несколько раз. В упоминавшихся «панамских документах» содержатся сведения о 11516 фирмах, владельцами которых являются 6285 россиян. Это не более 3-5% всех подобных компаний.

Неудачи активной антиофшорной кампании связывают со сложностью принятых антиофшорных законов, требующих серьезной реструктуризации налаженного бизнеса, сохраняющимся недоверием бизнеса к властным структурам и их экономической политике, опасением необоснованного административного давления в условиях сокращающихся доходов бюджета и усилившейся экономической изоляцией страны.

Следует отметить еще одно обстоятельство. Непрозрачность амнистии и ряда других действий российских властей по деофшоризации (например, расследования по «панамским документам»), также не способствует успеху этой политики.

«Ответом» на закон о КИК и отчасти на закон об амнистии капиталов стало формальное и неформальное изменение налогового резидентства основных бенефициаров офшорных компаний. В первую очередь это касается крупных холдингов, офшорные структуры которых на 30-50% поменяли своих бенефициаров на иностранных, а также стали использовать более сложные юридические конструкции владения активами (типа дискреционных безотзывных трастов). Иными словами деофшоризационные меры в первую очередь коснулись среднего и малого бизнеса.

Началось и «бегство» физических налоговых резидентов из российской юрисдикции, для чего необходимо проживание за рубежом в течение более 183 дней каждого календарного года.

Согласно анонимному опросу Reuters, многие российские бизнесмены сменили налоговое резидентство, чтобы избежать последствий закона о КИК, согласно которому россияне должны платить налог в России на свои иностранные активы. По некоторым оценкам, около трети из 500 российских крупнейших бизнесменов уехали из страны за последние три года, частично из-за этого закона.

Согласно исследованию адвокатского бюро Егорова, Пугинского, Афанасьева и партнеров, 40% бенефициаров КИКов отказались от статуса российского налогового резидента, еще 9% перевели собственность на родственников-нерезидентов. Такие результаты были получены бюро на основе интервью с представителями банков, консультантами и бенефициарами КИКов, всего было опрошено почти 300 респондентов. Почти две трети опрошенных указали, что беспокоятся о конфиденциальности информации11. Из этого следует вывод, что борьба с офшоризацией и закон о КИК дали обратный эффект, выразившийся в сокращении налоговой базы бюджета. Иными словами, только «кнутом» эта проблема не решается. Как справедливо отмечает бизнес-омбудмен П. Медведев, «никакие жесткие меры не понадобятся, если будет желание держать деньги в России - а если не очень хочется, то, что ни делай, лазейка обязательно найдется».

В частности, деофшоризация изменила поведение российских владельцев зарегистрированных на Кипре компаний, следует из опроса консалтинговой компании IPT Group. 40% предпринимателей сейчас создают эффективное присутствие (substance) на Кипре, что позволит им избежать требования закона о КИК, и только 28% бизнесменов готовы ликвидировать офшорные компании.

Теряя российское налоговое резидентство, бизнесмены готовы платить более высокие налоги в иностранных юрисдикциях, не сравнимые с 13% - ставкой НДФЛ в России. Они сталкиваются с неудобствами физического присутствия в различных юрисдикциях. Для «налоговых перебежчиков» также увеличиваются ставки НДФЛ до 30% по доходам от российского источника прибыли. Но это их не останавливает, так как они освобождаются от обязательства декларирования иностранных компаний и доходов. Неслучайно, что многие из них уже продали или намереваются продать российские активы, переключаясь на свой зарубежный бизнес. По мнению некоторых экспертов, Закон о деофшоризации - это часть целого ряда факторов, которые отбивают у людей охоту инвестировать в Россию.

Переформатирование офшорного сектора российской экономики, связанное со сменой налогового резидентства его бенифициаров, неблагоприятно сказалась на налоговых поступлениях, а также на динамике иностранных инвестиций в Россию и из России.

Дело в том, что значительная часть прямых иностранных инвестиций (60%-80%) поступала в Россию из офшоров (офшорных финансовых сетей), куда они были до этого отправлены из России. То есть офшоры были своеобразными перевалочными центрами для российских капиталов. В 2011-2015 годах объем текущих ПИИ в Россию уменьшился в 5,5 раз, достигнув самой маленькой отметки в 10 млрд долларов в период после 2003 года. Уменьшился объем и накопленных ПИИ в России, и российских инвестиций за рубежом, а также объем текущих российских ПИИ за рубеж, который, однако, в 2015 году (27 млрд долларов) превышал объем входящих ПИИ. Естественно, помимо мер по деофшоризации, на динамику ПИИ оказали существенное влияние и другие факторы, в первую очередь, экономический спад и западные санкции. В 2016 году наблюдалось увеличение ПИИ в Россию (как текущих, так и накопленных), связанное с приспособлением к новым условиям развития.

Противоречивость российской деофшоризации показал правительственный доклад президенту страны, представленный в октябре 2017 года во исполнение поручения о стимулировании перевода в российскую юрисдикцию системообразующих организаций российской экономики.

В докладе отмечается необходимость отказа от идеи принудительного перевода системных компаний из офшоров в российскую юрисдикцию, на котором правительство настаивало ранее. В докладе был сделан вывод о том, что применение принудительных мер перевода широкого круга системообразующих организаций в юрисдикцию РФ создаст значительные риски для экономики страны в целом. Риски возникнут за счет ослабления конкурентных позиций на мировых рынках и неисполнения контрактов во внешнеэкономической сфере, в связи с чем утверждение единых критериев «системности» организаций признано нецелесообразным.

Выводы упоминавшегося выше доклада, сделанные на основании сложившейся в 2014-2016 годах практики, отражают сохраняющуюся разноплановость интересов отдельных акторов (государства в лице его финансово-экономических ведомств, бизнеса и его основных бенефициаров, добросовестных налогоплательщиков, не применяющих схемы минимизации налогообложения с использованием низконалоговых юрисдикций), которая проявились еще во время разработки политики деофшоризации. А также неэффективность как мер, стимулирующих добровольное использование системообразующими компаниями российской юрисдикции, так и ограничительных мер, которые вводят запрет на государственную поддержку российских компаний, которые больше чем наполовину принадлежат фирмам, зарегистрированным в офшорах.

Международное сотрудничество Важнейшим моментом в российской политике деофшоризации является активизация международного сотрудничества. В мае 2016 году Россия стала 81-м участником соглашения по автоматическому обмену налоговой информацией, который составляет одну из важнейшей идей Плана BEPS.

Согласно взятым обязательствам, обмен информацией ФНС России с налоговыми службами других стран начнется с 2018 года и коснется сведений за 2017 год. Это основано на одобренном в феврале 2014 года G20 глобальном стандарте для автоматического обмена налоговой информацией (Common Reporting Standard; CRS). Налоговые службы смогут делиться информацией об инвестиционных доходах - дивидендах, процентах, доходе от определенных страховых продуктов, средствах, вырученных от продажи финансовых активов, информацией по остатку на счете и платежах, совершенных с использованием счета. Россия обязалась передавать аналогичные сведения об иностранных налоговых резидентах в соответствующие страны. Ранее правительство РФ уже распорядилось выплатить в бюджет ОЭСР до 150 тыс. евро для организации такого обмена. Такое решение повлияло, правда, запоздало, на ход амнистии капиталов, так как оставался всего 1 месяц до ее окончания. Именно в последний месяц ее действия возник «ажиотаж» при сдаче специальных деклараций.

Это заставляет говорить о необходимости тщательной подготовки (с учетом прошлого опыта) и проведения новой налоговой амнистии (амнистии капиталов), рассчитанной на срок от 1 года до 1,5 лет. Во многих зарубежных странах подобные амнистии проводились неоднократно. Сейчас, в условиях введения автоматического обмена информацией и ужесточения валютного законодательства, подобный «пряник» мог бы сочетаться с преобладанием жестких мер по наведению порядка в данной сфере. При этом мог бы шире использоваться опыт Казахстана, который при амнистии капитала выдвинул ряд условий, способствовавших его возврату на родину.

В Казахстане при амнистии капиталов уплачивался сбор в размере 10 % от суммы денег, снятых досрочно со специального сберегательного счета (без уплаты этого налога они должны были держаться на рыночных условиях 5 лет), или переведенных на другой счет, за исключением инвестированных в экономику РК (путем приобретения в порядке, установленном правительством) объектов приватизации, активов организаций группы акционерного общества «Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына», а также в рамках первичного размещения государственных ценных бумаг, облигаций национальных управляющих холдингов, национальных компаний, национальных институтов развития, банков второго уровня, а также иных ценных бумаг, размещаемых на казахстанской фондовой бирже в случае легализации имущества, находящегося за пределами территории РК, от суммы его оценочной стоимости.

В то время как прошедшая амнистия капитала в России фактически предлагала его амнистию без всяких условий, в том числе без возвращения из-за рубежа и бесплатно. Амнистия не касалась зарубежной недвижимости, что ставило в неравные условия разных налоговых уклонистов.

Принципиально и то, что амнистия рассматривалась властями Казахстана как необходимый этап для перехода к всеобщему декларированию гражданами личных доходов, которое планируется начать с 2019 года.

Имеются и другие возможности совершенствования международного сотрудничества в рамках международной антиофшорной повестки. В частности, Россия сохраняет существенные льготы по многим соглашениям об избежании двойного налогообложения (СИДН), которые фактически являются стимулом для вывода капиталов в офшорные юрисдикции. Они касаются налога на выплачиваемые дивиденды «иностранным» акционерам российских компаний - 5%, в то время как ставка аналогичного налога для российских акционеров была повышена с 9% до 13%. Не говоря уже о серьезных социальных платежах в виде дивидендов, от которых освобождены «иностранные» получатели доходов. В то же время, по данным ФНС России, в 2012-2015 годах основная часть дивидендов иностранным акционерам (около 80%) была начислена по ставке 5% и менее. Еще более льготный режим (ставка 0%) предусматривается СИДН для платы за иностранные кредиты и роялти.

Вместе с тем План BEPS предполагает изменение некоторых базовых принципов и разработку новой модели СИДН, когда основным критерием должен стать принцип взимания налога по месту получения дохода. Важным шагом в этом отношении является присоединение России к МС (действие 15 Плана BEPS), о котором говорилось выше. Это потребует изменения 65 из 82 российских СИДН в соответствии с принципами МС. То есть речь идет о почти всех актуальных для российского бизнеса СИДН. Хотя, с моей точки зрения, этот путь для налогового администрирования более сложен, чем отмена всех налоговых льгот по СИДН и перенос центра тяжести и стимулирования налогообложения в Россию. Так, длительного разбирательства потребовало «дело Северстали», которая в 2011 году заплатила своим акционерам - четырем кипрским компаниям - около 7 млрд рублей дивидендов из расчета льготной ставки в 5%. Однако ФНС выяснила, что перечисление дивидендов носило транзитный характер: сразу после получения денег кипрские офшоры отправили их на Британские Виргинские острова. Кипрские офшорные компании не вели никакой предпринимательской деятельности, их уставы полностью идентичны и ограничивают их права как самостоятельных компаний. В итоге «Северстали» была донасчислена недоимка по налогу и пени на сумму почти 1 млрд рублей. Эксперты считают, что с подобными начислениями могут столкнуться до 70% российских компаний с владельцами на Кипре 18.

Для России также важно усиление координации антиофшорной политики со своими партнерами по ЕАЭС. Дело в том, что в условиях формирования общего экономического пространства в ЕАЭС и усиления налоговой конкуренции в его рамках, прежде всего со стороны Казахстана и Беларуси, наметилась тенденция к перетоку (часто формальному) российского бизнеса в эти юрисдикции и, соответственно, к потере бюджетных доходов. Тем более что по закону о КИК компании, зарегистрированные в других странах ЕАЭС, не являются иностранными контролируемыми компаниями. По оценкам Банка России, в 2012-2013 гг. из России через Беларусь и Казахстан утекло за рубеж примерно 47 млрд долл. Кроме ЕАЭС, для вывода капиталов в офшоры использовались другие страны СНГ. Например, широкую известность получила «молдавская схема», с помощью которой из России в низконалоговые юрисдикции за 4 года было переведено около 22 млрд долл. В настоящее время отток капитала через постсоветские государства принципиально сократился.

Таким образом, политика деофшоризации России начала приносить определенные результаты. Она в целом соответствует трендам антиофшорной политики мирового сообщества, с которым Россия постепенно развивает сотрудничество в данной сфере. Однако процесс деофшоризации экономики в России находится в начальной стадии, возникают новые проблемы в проведении такой политики. Поэтому для дальнейшего прогресса деофшоризации потребуется приложить серьезные усилия, связанные как с комплексным совершенствованием внутреннего антиофшорного законодательства и, особенно, практики его применения, так и выстраиванием активного международного взаимодействия в этой области.